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檢察公益訴訟:立法完善與程序機制保障
時間:2019-05-20  作者:  新聞來源:檢察日報  【字號: | |

  檢察公益訴訟制度的立法完善可分四階段著力推進:一是進一步完善司法解釋、出臺規范性文件,及時回應實踐需求;二是積極推進立法,適時擴大公益訴訟案件范圍;三是努力推進各級人大、政府制定地方性法規、規章;四是探索公益訴訟專門立法。

  檢察公益訴訟實踐樣本亟待進行深入的理論探究,以期歸納出相應的公益訴訟原理,充實到檢察公益訴訟理論體系中。檢察公益訴訟制度還需要在規范和實踐層面與行政訴訟制度、民事訴訟制度、刑事訴訟制度進行體系性融合,構建出完善的訴訟程序。

  

  對于訴前程序案件,從立案、調查、發出檢察建議,到收到整改結果、結案等辦案的全部程序,需要在制度的進一步考證后進行規范化程序構建。尤其是,對于檢察建議接收單位整改后是否達到檢察建議發放的目的,要由特定的程序機制進行檢驗。

  本期“觀點·專題”主持人: 

  檢察日報社理論部編輯  龔云飛

  專題嘉賓: 

  湯維建 中國人民大學法學院教授、博士生導師

  劉  藝 中國政法大學教授、博士生導師

  田  凱 國家檢察官學院河南分院黨委書記、教授

  立足公益訴訟獨特性 積極推動專門立法 

  中國人民大學法學院教授 湯維建

  公益訴訟與私益訴訟相對,是指用以維護國家利益和社會公共利益的特殊訴訟類型。2012年修改的民事訴訟法第55條首次對公益訴訟進行了規定;2017年6月27日,第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議審議通過《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》,對民事訴訟法第55條和行政訴訟法第25條進行修改,明確檢察機關可以提起公益訴訟。2018年3月,最高人民法院、最高人民檢察院出臺《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》,對人民檢察院提起公益訴訟案件的管轄、訴訟程序、判決等作出了規定。然而,隨著公益訴訟案件量日益增多,這種在民事訴訟法和行政訴訟法上作出原則性規定的基礎上依賴司法解釋來調整復雜的公益訴訟的做法,對于推進公益訴訟而言,可持續性方面仍顯不夠,公益訴訟制度需要深入探索,不斷完善。

  檢察公益訴訟制度的完善可以分四個階段著力推進:一是進一步完善司法解釋、出臺規范性文件,及時回應實踐問題;二是積極推進立法,適時擴大公益訴訟案件范圍;三是努力推進各級人大、政府制定地方性法規、規章,支持檢察機關開展公益訴訟工作;四是探索公益訴訟專門立法。在前期司法實踐和配套規定運行成熟后,專門制定公益訴訟法就是一個勢在必行的選擇。

  公益訴訟專門立法的必要性 

  調整對象具有特殊性。傳統訴訟強調對私益的保護,而公益訴訟中“訴的利益”是公共利益。這種新型的訴訟不同于傳統的訴訟類型,傳統的訴訟旨在實現并最大限度地保護與個人相關的“私益”,但人們卻通常會忽視“公共利益”,這種立足公共立場、倡導保護公共利益的新型訴訟就是為了糾正這種不平衡而產生的。

  訴訟原則具有特殊性。公益訴訟起訴人雖然以自己的名義起訴并承擔相應的訴訟結果,但是其在實體上并不是完全的權利人。所以其處分權理應受到相應的限制,進而由于處分權的限制在辯論主義的適用上也會受限。法院作為國家的司法機關也承擔著維護公共利益的職責,在民事公益訴訟中,法院不僅在程序上而且在實體上也被期待著有更多的職權實施主動作為。如在受理公益訴訟案件后一定期限內告知相關行政部門、證據調查、自認的審查、訴訟請求的增加、依職權移送執行等。

  訴訟主體具有特殊性。由于公共利益的主體具有不特定性的特點,代表公共利益起訴的主體無法像私益訴訟主體那樣與訴訟標的存在直接利害關系,其主體資格的取得一般是由法律賦予或擬制,這種主體不像私益訴訟主體那樣具有壟斷性和唯一性。目前,各國對公益訴訟起訴主體的規定都不是單一的,而是多元的,賦予檢察機關、社會團體和個人提起公益訴訟的權利,已成為一種趨勢。

  公益訴訟專門立法需要解決五大重點 

  公益訴訟的原告權利。公益訴訟原告資格是指在公益訴訟中享有的代表公共利益向法院起訴,并受法院裁判結果影響的資格。在公益訴訟的立法中,檢察機關應當是最為主要的公益訴訟原告主體,其次是相關社會組織。而檢察機關作為公益訴訟中的原告主體,擁有哪些權力和義務,是需要立法明確規定的。

  公益訴訟的鑒定體制和機制。公益訴訟,尤其是環境生態公益訴訟,往往涉及鑒定問題。公益是否受損,哪一個主體實施了損害公益的行為,損害有多大,修復生態需要多少費用,等等,諸如此類的問題,都涉及專門性知識,都需要有專門知識的人介入公益訴訟之中提供專家意見。目前我國的鑒定制度主要是為私益訴訟而配套的,難以適應公益訴訟的需要。通過立法的探索,有必要同步構建起公益訴訟的鑒定體制和機制。

  公益訴訟的監督機制。由于公益訴訟的原告是擬制主體,其缺乏私益訴訟主體所具有的利害關系,可能會出現其濫用或怠于行使訴權的問題,所以需要對公益訴訟的原告加強監督。公益訴訟所涉及的是公共利益,社會公眾應有權對公益訴訟實施監督并以適當方式參與訴訟之中。檢察機關不僅是公益訴訟的發動者,同時也是公益訴訟的監督者,其雙重身份要同時兼顧。人大對公益訴訟實施相應監督也不可或缺。

  公益訴訟賠償金的管理與使用。公益訴訟結束后,公益訴訟原告若勝訴,將獲得公益賠償金,賠償金顯然歸屬于社會,但這些資金由國家或社會哪個部門代表公共利益來管理使用?實踐中做法不一,也成為公益司法中的一道難題。通過制定《公益訴訟法》,有助于同時破解該難題,確保對公益賠償金的統一規范和合理使用,以使其切實發揮應有的功能作用。

  公益訴訟的執行機制。公益訴訟的執行是一個較為長期的過程,尤其在環境生態公益訴訟中更是如此,比如需要長期進行環境修復、恢復原狀、生態管護、定期察訪等等。法院執行部門的工作任重而道遠,檢察機關也要跟蹤實施執行監督,并與法院執行部門協同配合,將公益訴訟的執行工作落到實處。

檢察公益訴訟立法完善之整體框架 

——訪中國政法大學教授、博士生導師劉藝

  具有中國特色的檢察公益訴訟制度發展至今,已取得一系列豐碩成果。最高檢會同最高法發布《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(下稱《解釋》),對管轄、調查等問題作出了相應規范。但是,對于該制度的立法完善應遵循何種路徑,采取單獨立法還是完善司法解釋的方式,構建哪些程序機制等,還需要實踐總結及立法完善,帶著這些問題,記者采訪了中國政法大學教授、博士生導師劉藝。 

  記者:對于公益訴訟制度的立法完善,您認為可采取何種方式進行? 

  劉藝:公益訴訟制度的立法完善,現階段可以采取完善司法解釋的方式進行。2018年3月兩高發布的《解釋》可視為對2015至2017兩年間檢察公益訴訟試點經驗歸納總結和提煉升華的規范性成果。2017年7月行政訴訟法、民事訴訟法修改實施之后,檢察公益訴訟司法實踐全面展開,案件量大幅提升。雖然最高人民檢察院發布了檢察機關民事、行政公益訴訟案件辦案指南,以及若干工作要求對司法實踐進行指導,仍有實踐產生的新問題需要理論指引。檢察公益訴訟實踐樣本亟待進行深入的理論探究,以期歸納出相應的公益訴訟原理,充實到檢察公益訴訟理論體系中。另外,檢察公益訴訟制度還需要在規范和實踐層面與行政訴訟制度、民事訴訟制度、刑事訴訟制度進行體系性融合,構建出完善的訴訟程序機制。目前,理論界和實務界對該領域的理論基礎、訴訟地位、訴訟規則等問題需進一步研究。未來待相關理論、實踐與各種銜接機制健全時,可考慮制定公益訴訟法。

  記者:您可否勾勒檢察公益訴訟制度立法完善的整體框架? 

  劉藝:檢察機關是我國的法律監督機關,它提起的公益訴訟具有明顯的客觀訴訟特征,以維護合法性秩序為主要訴訟目的。第一,需明確檢察公益訴訟維護客觀法律秩序的訴訟目的。現行行政訴訟法在總則部分只規定了“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟”的主觀訴訟原則,未來需對檢察機關維護客觀法律秩序的訴訟目的進行明確。第二,需規范檢察公益訴訟參加人主體要素。第三,完善公益訴訟管轄原則。在跨區劃司法體制改革的背景下,辦理公益訴訟需探索建立具有內在協調性的指定管轄原則。第四,檢察公益訴訟中證明責任應進行重新分配。不應簡單適用普通行政訴訟的舉證責任倒置原則,而應明確檢察機關承擔訴訟推進責任,行政機關承擔說明責任。第五,應建立訴訟檢察監督職能和提起公益訴訟職能區分與銜接機制。明確規定檢察機關在行政訴訟與民事訴訟中履行不同職責的功能與定位。檢察公益訴訟的法制化可從解決上述基礎性問題出發,進一步細化檢察公益訴訟的訴訟規則,進而建成完備的制度架構。

  記者:具體的制度架構設計從哪些方面來進行? 

  劉藝:在訴訟主體層面,檢察院作為特殊原告參與訴訟,其與普通原告的權利和義務有何異同,應該在司法解釋中進行明確羅列。在訴訟程序層面中,應該創設檢察公益訴訟的緊急程序。緊急程序在當前的行政訴訟法中是沒有規定的,《解釋》第21條第2款雖有關于緊急程序的規定,但規定較為寬泛,具體機制還需要細化。在證明責任方面,不僅需要分配不作為行政公益訴訟的證明責任,還需要分配作為行政公益訴訟的證明責任。在管轄層面,要重新調整管轄原則。當前行政訴訟管轄原則以作出具體行政行為的被告所在地管轄為基本原則,但受損公益所在地的檢察院提起公益訴訟更具主觀積極性和客觀便利性,更有利于公共利益的保護。因此,應該綜合衡量公益保護的效果與被監督的實效等因素,探索建立由公益受損地檢察院提起訴訟的特殊規定。在判決類型層面,檢察公益訴訟應該創新裁判方式,允許檢察機關針對類案或者行政活動提起訴訟,允許審判機關以組合的判決方式進行裁判,比如確認之訴過后的履行之訴、確認違法后再判令變更判決等。而組合型判決的適用情形應通過立法予以明確。

  記者:行政訴訟法第25條第4款規定受案范圍后的“等”,應以“等外等”還是“等內等”進行解釋? 

  劉藝:我認為應作“等外等”解釋。2017年,我在掛職最高人民檢察院民事行政檢察廳副廳長期間,有機會參與最高人民檢察院與全國人大法工委行政法室關于修法問題對接工作。對于行政訴訟法第25條第4款規定的“等”理解為“等外等”得到相當認可。“等外等”體現了科學立法的原則。隨著經濟社會的發展和檢察公益保護的質效提升,公益訴訟的保護范圍必然有逐步擴大的趨勢,“等外等”的解釋既符合事物發展的客觀規律,也符合穩妥推進制度改革的初衷。需要注意的是,“等外等”可以擴展到哪些領域,應在立法機關、審判機關與檢察機關達成共識的基礎上,由有權機關通過規范予以明確。未來可在相關司法解釋中增加關于范圍擴大的基本原則、認定程序及限制條件。

  (本報見習記者?龔云飛)

立法規定集中化?訴前程序規范化?程序啟動便捷化 

三維度推進檢察公益訴訟程序構建 

國家檢察官學院河南分院黨委書記、教授?田凱

  2017年,檢察機關提起公益訴訟制度經過試點期間的有益探索,通過修改兩個訴訟法的形式將改革成果予以肯定,至2018年,全國基層檢察院已經實現公益訴訟辦案全覆蓋,檢察公益訴訟制度取得重大成就,有中國特色的檢察公益訴訟制度框架已經形成,但是在實務中,隨著制度深入推進出現的新問題亟須相關立法保障的完善。檢察公益訴訟的法制化,應重點關注以下三個發展維度:

  公益訴訟立法規定的分散化到集中化。從2015年7月1日全國人大常委會授權進行公益訴訟試點,到2017年行政訴訟法和民事訴訟法修改,確定了人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為的行為,檢察機關可以提起公益訴訟,集中搭建了當前檢察公益訴訟范圍的框架。2018年5月施行的英烈保護法第25條規定:“對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽的行為,英雄烈士的近親屬可以依法向人民法院提起訴訟。英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟的,檢察機關依法對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽,損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟。負責英雄烈士保護工作的部門和其他有關部門在履行職責過程中發現第一款規定的行為,需要檢察機關提起訴訟的,應當向檢察機關報告。英雄烈士近親屬依照第一款規定提起訴訟的,法律援助機構應當依法提供法律援助服務。”英烈保護法采取單獨立法的形式,開啟了檢察機關保護公益范圍擴大的第一步。事實上,在檢察機關開展公益訴訟的過程中,各地分別對公共安全、文物保護、知識產權保護、不特定多數人的個人隱私權保護等方面分別進行了探索,取得了一定的成效。對于兩個訴訟法尚未規定的“等”外適用范圍如何進行法制化?不妨參照英烈保護法的立法路徑,在安全生產法、文物保護法、商標法等單行法進行修訂時,緊跟修訂節奏,主動聯絡立法機關和相關法律起草部門,把檢察機關保護公益的相關條款列入相關法律中。未來在公益訴訟制度獲得更多理論和實踐經驗的基礎上,在對公益訴訟單行立法條件成熟時,再把各個單行立法中關于公益訴訟范圍的條款集中予以規定。這樣的立法路徑符合立法的基本規律,也符合當前公益訴訟逐漸發展完善的客觀現實。

  行政公益訴訟訴前程序案件的規范化。2018年,全國檢察機關共立案辦理民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件。其中,辦理訴前程序案件102975件,占總案件數的91%。2018年3月出臺的兩高司法解釋,對公益訴訟的提起和審理程序進行了規范。但是對于占90%以上訴前程序案件作為案件來進行管理,目前還缺少比較完備的規范。對于這些訴前程序案件,從立案、調查、發出檢察建議,到收到整改結果、結案等辦案的全部程序,需要在制度的進一步考證后進行規范化程序構建。尤其是,發出訴前檢察建議后,接收檢察建議的單位最后整改結束,是否達到了檢察機關發出訴前檢察建議的目的,要由特定的程序機制進行檢驗;為了確保實現訴前檢察建議的效果等,也需要細化的規定進行保障;在辦案過程中,對于一系列法律文書的制發程序和內容規范,要制定更加詳細和類型化的規定;對于訴前公益訴訟卷宗的規范化,也需要加以重視。目前,檢察機關辦理訴前公益訴訟案件,主要依靠2017年發布的辦案指南,由于該辦案指南屬于檢察機關的內部工作文件,在法規范效力方面顯得不足。對訴前公益訴訟案件從實體、程序方面同時予以規范化建設,是下一步公益訴訟法制化的重點。

  民事公益訴訟程序啟動的便捷化。2017年7月,民事訴訟法修改后,確定了對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下,可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的,人民檢察院可以支持起訴。2018年3月兩高司法解釋規定:“人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,擬提起公益訴訟的,應當依法公告,公告期間為三十日。公告期滿,法律規定的機關和有關組織不提起訴訟的,人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。”第5條規定:“市(分、州)人民檢察院提起的第一審民事公益訴訟案件,由侵權行為地或者被告住所地中級人民法院管轄。”從司法實踐效果考慮,建議今后的立法對提起公益訴訟的審級前置程序進行修改,使提起民事公益訴訟的程序更加便捷。

  完善公益訴訟制度是檢察改革的主要任務之一,立法上需要重點關注積極審慎擴大公益訴訟范圍,加大檢察機關的履職保障、優化公益訴訟案件辦理程序、為公益訴訟提供外部支持等方面,進一步健全有中國特色的公益訴訟制度,為國家利益和社會公共利益的保護提供良好的中國方案。

  2017年6月27日,全國人大常委會作出修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定,將檢察機關提起公益訴訟寫入兩部基本法律之中,標志著檢察機關提起公益訴訟制度的正式確立,公益訴訟工作由此在全國全面推開。2018年是公益訴訟檢察制度確立之后的開局之年,全年共立案辦理民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件。其中,涉及生態環境和資源保護59312件、食品藥品安全41118件、國有財產保護10025件、國有土地使用權出讓2648件、英烈權益保護57件。通過辦案,維護了國家利益和社會公共利益。2018年3月,針對公益訴訟案件確定管轄難、司法鑒定難等問題,最高檢會同最高法發布《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。2019年2月,最高人民檢察院發布《人民檢察院檢察建議工作規定》,對公益訴訟檢察建議的內容、制定、發放和監督程序進行了規范。

  2019年1月,全國檢察長會議在北京召開,會議指出:未來三五年是公益訴訟類案件的多發、穩升階段。高檢院、省級院要認真總結,發現規律和問題,與法院和有關行政執法部門進一步加強銜接,完善頂層設計。

 

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